Quels sont les instruments du Conseil de l’Europe pour accompagner et mesurer la transformation numériques des systèmes judiciaires européens ? [1]
L’utilisation de l’informatique est désormais assez généralement acquise dans les tribunaux européens mais l’exploitation des pleines potentialités de la transformation numérique est encore extrêmement disparate : la plupart des pays de l’ouest semblent avoir déjà développé des approches extrêmement sophistiquées (tant sur le plan technologique que de l’encadrement législatif), alors que dans d’autres Etats-membres du Conseil de l’Europe la simple mise en œuvre d’une informatique de gestion efficiente constituerait déjà un grand succès.
Loin de l’idée intuitive d’un impact systématiquement positif des technologies de l’information (TI) sur l’efficacité du travail, des juridictions européennes ont connu en réalité d’importantes difficultés de fonctionnement après le test ou le déploiement d’outils de gestion d’affaires (case management system ou CMS). Il convient toutefois d’analyser chaque situation par des critères objectifs pour tenter d’en comprendre les causes. L’évaluation de l’impact de l’informatique sur l’efficacité et la qualité de la justice a été l’une des missions confiées à la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe dès sa création, en 2002[2]. Les dernières mesures effectuées ont notamment mis en évidence l’absence de corrélation évidente entre le montant des investissements financiers en matière informatique et les indicateurs d’efficacité. Autrement dit, ce ne sont pas les pays qui ont le plus investi financièrement qui ont eu les meilleurs bénéfices.
D’autres instances du Conseil de l’Europe ont également contribué à structurer une doctrine claire d’engagement des tribunaux pour une utilisation des TI, afin de concilier efficacité et qualité avec les garanties attachées à un procès équitable telles que définies par la Convention européenne des droits de l’homme.
1. Les instruments du Conseil de l’Europe pour accompagner la transformation numérique des systèmes judiciaires
1.1. L’Avis n°14 du CCJE (Conseil consultatif de juges européens)
L’Avis n°14 du CCJE (Conseil consultatif de juges européens), adopté en 2011, porte sur la justice et les TI et fixe un cadre général d’utilisation[3]. Ses développements ne se sont pas attachés à des aspects techniques, conjoncturels et évolutifs par nature, mais se sont concentrés sur des questions fondamentales, toujours contemporaines, pressentant le fort potentiel de transformation des technologies.
Cet Avis témoigne d’une volonté affirmée des différents corps judiciaires européens d’être pleinement impliqués dans la mise en place et le développement de ces technologies afin de disposer d’outils performants pour améliorer l’administration de la justice, les relations entre les professionnels et les liens avec la société civile (public, média) tout en conservant les aspects « humains et symboliques » de la justice. A cet effet, le CCJE rappelle que le juge devrait pouvoir ordonner à tout moment la comparution des parties, la production de pièces en original et l’audition de témoins et porte une attention particulière aux personnes pour lesquels l’accès ou l’utilisation des technologies serait problématique ou impossible. L’avis, enfin, rappelle que les technologies ne doivent pas « porter atteinte aux garanties et aux droits procéduraux tel que ceux assurant un procès équitable devant un juge » et replace au cœur des développements à venir les droits fondamentaux définis par la Convention européenne des droits de l’homme, qui ne sauraient être remis en cause par de nouveaux outils.
1.2. La Résolution 2054(2015) et la recommandation 2102(2017) de l’APCE (Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe)
L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a adopté en 2015 une Résolution relative à « L’accès à la justice et internet : potentiel et défis » et dresse des constats de principes plus succincts mais totalement identiques au CCJE. Elle appelle les Etats-membres à agir dans le respect des articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme[4], c’est-à-dire développer des applications respectueuses d’un procès équitable et d’un recours effectif à un juge.
Ce dernier aspect est particulièrement souligné puisque l’APCE incite au recours à des procédures de règlement en ligne des litiges (RLL, ODR en anglais pour Online Dispute Resolution) dans des situations appropriées. Rappelons que les règlements extrajudiciaires des litiges sont présentées comme un moyen de prévenir l’engorgement des juridictions de contentieux à faibles enjeux ou pour lesquels l’intervention préalable d’un tiers est de nature à faciliter une solution acceptée par les deux parties. Ce type d’alternative, qui devrait disposer de garanties d’impartialité, ne saurait toutefois complexifier ou interdire l’accès au juge pour traiter un litige.
L’APCE a également adopté une recommandation le 28 avril 2017 relative à la convergence technologique, l’intelligence artificielle et les droits de l’homme[5]. Elle recommande notamment l’adoption d’un cadre commun de normes à respecter lorsqu’une juridiction a recours à l’intelligence artificielle.
2. Les outils spécifiques de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice) pour mesurer les effets de la transformation numérique
2.1. Le rapport biennal d’évaluation de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice)
Le groupe de travail « évaluation » de la CEPEJ, présidé par M. Jean-Paul Jean, président de chambre à la Cour de cassation, a rédigé en octobre 2016 une étude approfondie portant sur l’utilisation des technologies de l’information dans les tribunaux en Europe en 2014 en plus du rapport biennal habituel[6]. Ce document dresse pour la première fois un état des lieux extrêmement exhaustif du déploiement des technologies de l’information en y ajoutant une évaluation du cadre législatif et des méthodes de gouvernance[7].
Indices globaux de développement des technologies de l’information dans les systèmes judiciaires européens, 2014[8]
Data visualisation interactive disponible en cliquant sur la carte
Source : Etudes de la CEPEJ n°24, « Rapport thématique : l’utilisation des technologies de l’information les tribunaux en Europe, données 2014 », octobre 2016.
Il convient tout d’abord de préciser que les indices de la CEPEJ visent à mesurer le développement et non l’usage effectif. Ainsi l’Allemagne, l’Autriche et la République tchèque sont les Etats-membres qui ont globalement mis en oeuvre une très grande variété d’applications mais leur impact réel sera à rechercher en conjonction avec d’autres indicateurs.
Parmi les réalisations notables ayant produit des effets positifs sur l’efficacité des tribunaux, les outils de gestion d’affaires (CMS) paraissent ceux pouvant constituer les fondations à tout changement d’ampleur. Par leur capacité de gestion des processus de travail (workflow), ils constituent un véritable fil conducteur entre divers services (bureau d’ordre centralisé, dématérialisation, suivi en ligne des affaires, production de statistiques). L’Estonie (système e-File) et la Norvège (système Lovisa) apparaissent comme deux exemples notables de réalisation effective, fonctionnelle et acceptée par les utilisateurs. A contrario, malgré des investissements conséquents, le projet d’informatisation Phénix, en Belgique, n’a jamais vu le jour. Le Portugal a dû faire voter en 2014 en urgence des lois de procédures pour proroger des délais au vu des difficultés de fonctionnement de leur outil Citius. En Albanie, en dépit des efforts de soutien conséquent d’autre pays européens, l’outil de gestion des affaires ICMIS est peu utilisé par les tribunaux car considéré par ses utilisateurs comme inadapté. En France, malgré un taux de développement dans la moyenne européenne, les magistrats et fonctionnaires ne cessent de dénoncer l’état des logiciels mis à leur disposition[9]. En Espagne, la dématérialisation des procédures en oeuvre dans un certains nombre de régions est techniquement fonctionnelle mais semble connaître des difficultés d’appropriation auprès d’un certain nombre de professionnels dans les juridictions.
Parmi les autres applications à fort potentiel de simplification des tâches dans les tribunaux, il convient également de citer les solutions d’enregistrement (audio et/ou vidéo) des audiences qui peuvent servir de compte-rendu (système en place en Lettonie ou en Espagne par exemple) voire même de minute de la décision (Pologne), où le prononcé enregistré du dispositif fait foi par défaut (et peut être retranscrit à la demande des parties).
La partie analytique du rapport recherche les éventuels liens entre les indicateurs d’efficacité[10], le montant des investissements informatiques et le niveau de développement des applications informatiques dans les différents domaines décrits précédemment. Il ressort du croisement de ces informations que ce ne sont pas les Etats qui semblent avoir investi financièrement le plus qui ont systématiquement bénéficié d’une amélioration significative de leur capacité de traitement des affaires juridictionnelles. D’autres facteurs, conjoints aux investissements, semblent avoir eu une influence plus importante sur la célérité et la qualité des juridictions, tels que la définition de politiques publiques globales, traitant de l’organisation des processus de travail, de l’organisation de projets avec des équipes pluridisciplinaires proches des besoins des utilisateurs et la mise en place d’études de retour sur investissement (à même de faire évoluer les systèmes déjà existants).
2.2. Les lignes « Cyberjustice » de la CEPEJ
Le groupe de travail «qualité », alors présidé en 2016 par M. François Paychère, magistrat suisse, a produit des Lignes directrices sur la conduite du changement vers la Cyberjustice qui incitent les Etats-membres à passer d’une approche d’équipement à une approche stratégique de pilotage de l’innovation[11]. Même si cette transition apparaît comme évidente dans de nombreux pays, dont la France, les politiques de conception et de déploiement numérique demeurent encore souvent à la seule initiative de départements informatiques dans de nombreux pays. Il ne convient évidemment pas de discuter les mérites de ces services techniques, mais cette situation place de fait les professionnels des systèmes judiciaires comme consommateurs d’une offre au lieu d’en être des acteurs. Ce document rappelle le bénéfice des approches « agiles » dans les situations adaptées et en privilégiant la conception de services par des équipes projet intégrées (c’est-à-dire mélangeant par exemple juges, greffiers et informaticiens).
Ce document comporte également en annexe des check-lists simplifiées d’auto-évaluation d’un système d’information, du point de vue des administrateurs d’un projet et d’un point de vue des utilisateurs. Il s’agit là d’outils pragmatiques, à adapter aux situations concrètes à évaluer, visant à aider à distinguer en cas de dysfonctionnements ce qui relève de purs aspects techniques, de ce qui relève de problèmes dans les politiques d’accompagnement ou de pilotage du projet.
Animateur des Temps Electriques et auteur du l’ouvrage « L’intelligence artificielle en procès »
Les opinions exprimées n’engagent que son auteur et ne reflètent aucune position officielle du Conseil de l’Europe
Notes
[1] Les présents développements se concentreront sur la production du Conseil de l’Europe, qui traite d’un grand périmètre de situations (47 Etats-membres) dans une perspective conjointe de respect des droits fondamentaux (Convention européenne des droits de l’homme, notamment dans ses articles 6 et 13) et d’amélioration de l’efficacité des tribunaux et de la qualité de leur activité (travaux de la CEPEJ).
[2] Résolution Res(2002)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe établissant la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ).
[3] Avis n°14 du Comité consultatif de juges européens (CCJE), novembre 2011.
[4] Résolution 2054(2015) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), 10 novembre 2015.
[5] Recommandation 2102(2017) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), 28 avril 2017.
[6] Etudes de la CEPEJ n°24, « Rapport thématique : l’utilisation des technologies de l’information les tribunaux en Europe, données 2014 », octobre 2016. Rapport rédigé par Sophie Sontag-Koenig sous la direction de Jean-Paul Jean, président du groupe de travail évaluation de la CEPEJ.
[7] La CEPEJ a divisé en trois catégories d’activité l’équipement technologique : assistance aux professionnels des juridictions, administration de la justice et communication avec les professionnels et les usagers
[8] L’indice présenté sur cette carte est la somme des trois indicateurs des domaines évalués (équipement technologique, cadre législatif et méthodes de gouvernance). La synthèse des réponses fournies par les Etats-membre a permis de calculer pour chaque domaine un indicateur de développement de 1 (faible taux) à 3 (taux élevé). La carte représente, pour chaque pays, la somme de ces trois indicateurs et présente un indice de 3 (faible, bleu foncé) à 9 (élevé, vert foncé).
[9]Voir par exemple « Réforme de la justice : des magistrats critiquent la méthode Belloubet », Le Monde, 14 février 2018.
[10] La CEPEJ utilise comme indicateurs le Clearance Rate (taux de couverture, c’est-à-dire le rapport entre le nombre des affaires traitées et le nombre d’affaires nouvelles) et le Disposition Time (durée théorique de traitement de l’entier stock d’affaires, par le rapport du nombre d’affaires pendantes en fin d’année sur le nombre d’affaires traitées durant l’année, multiplié par 365).
[11] CEPEJ(2016)13, Lignes directrices sur la conduite du changement vers la cyberjustice.