Quels sont les instruments du Conseil de l’Europe pour accompagner et mesurer la transformation numériques des systèmes judiciaires européens ? [1]

L’utilisation de l’informatique est désormais assez généralement acquise dans les tribunaux européens mais l’exploitation des pleines potentialités de la transformation numérique est encore extrêmement disparate : la plupart des pays de l’ouest semblent avoir déjà développé des approches extrêmement sophistiquées (tant sur le plan technologique que de l’encadrement législatif), alors que dans d’autres Etats-membres du Conseil de l’Europe la simple mise en œuvre d’une informatique de gestion efficiente constituerait déjà un grand succès.

Loin de l’idée intuitive d’un impact systématiquement positif des technologies de l’information (TI) sur l’efficacité du travail, des juridictions européennes ont connu en réalité d’importantes difficultés de fonctionnement après le test ou le déploiement d’outils de gestion d’affaires (case management system ou CMS). Il convient toutefois d’analyser chaque situation par des critères objectifs pour tenter d’en comprendre les causes. L’évaluation de l’impact de l’informatique sur l’efficacité et la qualité de la justice a été l’une des missions confiées à la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l’Europe dès sa création, en 2002[2]. Les dernières mesures effectuées ont notamment mis en évidence l’absence de corrélation évidente entre le montant des investissements financiers en matière informatique et les indicateurs d’efficacité. Autrement dit, ce ne sont pas les pays qui ont le plus investi financièrement qui ont eu les meilleurs bénéfices.

D’autres instances du Conseil de l’Europe ont également contribué à structurer une doctrine claire d’engagement des tribunaux pour une utilisation des TI, afin de concilier efficacité et qualité avec les garanties attachées à un procès équitable telles que définies par la Convention européenne des droits de l’homme.

1. Les instruments du Conseil de l’Europe pour accompagner la transformation numérique des systèmes judiciaires

1.1. L’Avis n°14 du CCJE (Conseil consultatif de juges européens)

L’Avis n°14 du CCJE (Conseil consultatif de juges européens), adopté en 2011, porte sur la justice et les TI et fixe un cadre général d’utilisation[3]. Ses développements ne se sont pas attachés à des aspects techniques, conjoncturels et évolutifs par nature, mais se sont concentrés sur des questions fondamentales, toujours contemporaines, pressentant le fort potentiel de transformation des technologies.

Cet Avis témoigne d’une volonté affirmée des différents corps judiciaires européens d’être pleinement impliqués dans la mise en place et le développement de ces technologies afin de disposer d’outils performants pour améliorer l’administration de la justice, les relations entre les professionnels et les liens avec la société civile (public, média) tout en conservant les aspects « humains et symboliques » de la justice. A cet effet, le CCJE rappelle que le juge devrait pouvoir ordonner à tout moment la comparution des parties, la production de pièces en original et l’audition de témoins et porte une attention particulière aux personnes pour lesquels l’accès ou l’utilisation des technologies serait problématique ou impossible. L’avis, enfin, rappelle que les technologies ne doivent pas « porter atteinte aux garanties et aux droits procéduraux tel que ceux assurant un procès équitable devant un juge » et replace au cœur des développements à venir les droits fondamentaux définis par la Convention européenne des droits de l’homme, qui ne sauraient être remis en cause par de nouveaux outils.

1.2. La Résolution 2054(2015) et la recommandation 2102(2017) de l’APCE (Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe)

L’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a adopté en 2015 une Résolution relative à « L’accès à la justice et internet : potentiel et défis » et dresse des constats de principes plus succincts mais totalement identiques au CCJE. Elle appelle les Etats-membres à agir dans le respect des articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l’homme[4], c’est-à-dire développer des applications respectueuses d’un procès équitable et d’un recours effectif à un juge.

Ce dernier aspect est particulièrement souligné puisque l’APCE incite au recours à des procédures de règlement en ligne des litiges (RLL, ODR en anglais pour Online Dispute Resolution) dans des situations appropriées. Rappelons que les règlements extrajudiciaires des litiges sont présentées comme un moyen de prévenir l’engorgement des juridictions de contentieux à faibles enjeux ou pour lesquels l’intervention préalable d’un tiers est de nature à faciliter une solution acceptée par les deux parties. Ce type d’alternative, qui devrait disposer de garanties d’impartialité, ne saurait toutefois complexifier ou interdire l’accès au juge pour traiter un litige.

L’APCE a également adopté une recommandation le 28 avril 2017 relative à la convergence technologique, l’intelligence artificielle et les droits de l’homme[5]. Elle recommande notamment l’adoption d’un cadre commun de normes à respecter lorsqu’une juridiction a recours à l’intelligence artificielle.

2. Les outils spécifiques de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice) pour mesurer les effets de la transformation numérique

2.1. Le rapport biennal d’évaluation de la CEPEJ (Commission européenne pour l’efficacité de la justice)

Le groupe de travail « évaluation » de la CEPEJ, présidé par M. Jean-Paul Jean, président de chambre à la Cour de cassation, a rédigé en octobre 2016 une étude approfondie portant sur l’utilisation des technologies de l’information dans les tribunaux en Europe en 2014 en plus du rapport biennal habituel[6]. Ce document dresse pour la première fois un état des lieux extrêmement exhaustif du déploiement des technologies de l’information en y ajoutant une évaluation du cadre législatif et des méthodes de gouvernance[7].

Indices globaux de développement des technologies de l’information dans les systèmes judiciaires européens, 2014[8]

Data visualisation interactive disponible en cliquant sur la carte

Source : Etudes de la CEPEJ n°24, « Rapport thématique : l’utilisation des technologies de l’information les tribunaux en Europe, données 2014 », octobre 2016.

Il convient tout d’abord de préciser que les indices de la CEPEJ visent à mesurer le développement et non l’usage effectif. Ainsi l’Allemagne, l’Autriche et la République tchèque sont les Etats-membres qui ont globalement mis en oeuvre une très grande variété d’applications mais leur impact réel sera à rechercher en conjonction avec d’autres indicateurs.

Parmi les réalisations notables ayant produit des effets positifs sur l’efficacité des tribunaux, les outils de gestion d’affaires (CMS) paraissent ceux pouvant constituer les fondations à tout changement d’ampleur. Par leur capacité de gestion des processus de travail (workflow), ils constituent un véritable fil conducteur entre divers services (bureau d’ordre centralisé, dématérialisation, suivi en ligne des affaires, production de statistiques). L’Estonie (système e-File) et la Norvège (système Lovisa) apparaissent comme deux exemples notables de réalisation effective, fonctionnelle et acceptée par les utilisateurs. A contrario, malgré des investissements conséquents, le projet d’informatisation Phénix, en Belgique, n’a jamais vu le jour. Le Portugal a dû faire voter en 2014 en urgence des lois de procédures pour proroger des délais au vu des difficultés de fonctionnement de leur outil Citius. En Albanie, en dépit des efforts de soutien conséquent d’autre pays européens, l’outil de gestion des affaires ICMIS est peu utilisé par les tribunaux car considéré par ses utilisateurs comme inadapté. En France, malgré un taux de développement dans la moyenne européenne, les magistrats et fonctionnaires ne cessent de dénoncer l’état des logiciels mis à leur disposition[9]. En Espagne, la dématérialisation des procédures en oeuvre dans un certains nombre de régions est techniquement fonctionnelle mais semble connaître des difficultés d’appropriation auprès d’un certain nombre de professionnels dans les juridictions.

Parmi les autres applications à fort potentiel de simplification des tâches dans les tribunaux, il convient également de citer les solutions d’enregistrement (audio et/ou vidéo) des audiences qui peuvent servir de compte-rendu (système en place en Lettonie ou en Espagne par exemple) voire même de minute de la décision (Pologne), où le prononcé enregistré du dispositif fait foi par défaut (et peut être retranscrit à la demande des parties).

La partie analytique du rapport recherche les éventuels liens entre les indicateurs d’efficacité[10], le montant des investissements informatiques et le niveau de développement des applications informatiques dans les différents domaines décrits précédemment. Il ressort du croisement de ces informations que ce ne sont pas les Etats qui semblent avoir investi financièrement le plus qui ont systématiquement bénéficié d’une amélioration significative de leur capacité de traitement des affaires juridictionnelles. D’autres facteurs, conjoints aux investissements, semblent avoir eu une influence plus importante sur la célérité et la qualité des juridictions, tels que la définition de politiques publiques globales, traitant de l’organisation des processus de travail, de l’organisation de projets avec des équipes pluridisciplinaires proches des besoins des utilisateurs et la mise en place d’études de retour sur investissement (à même de faire évoluer les systèmes déjà existants).

2.2. Les lignes « Cyberjustice » de la CEPEJ

Le groupe de travail «qualité », alors présidé en 2016 par M. François Paychère, magistrat suisse, a produit des Lignes directrices sur la conduite du changement vers la Cyberjustice qui incitent les Etats-membres à passer d’une approche d’équipement à une approche stratégique de pilotage de l’innovation[11]. Même si cette transition apparaît comme évidente dans de nombreux pays, dont la France, les politiques de conception et de déploiement numérique demeurent encore souvent à la seule initiative de départements informatiques dans de nombreux pays. Il ne convient évidemment pas de discuter les mérites de ces services techniques, mais cette situation place de fait les professionnels des systèmes judiciaires comme consommateurs d’une offre au lieu d’en être des acteurs. Ce document rappelle le bénéfice des approches « agiles » dans les situations adaptées et en privilégiant la conception de services par des équipes projet intégrées (c’est-à-dire mélangeant par exemple juges, greffiers et informaticiens).

Ce document comporte également en annexe des check-lists simplifiées d’auto-évaluation d’un système d’information, du point de vue des administrateurs d’un projet et d’un point de vue des utilisateurs. Il s’agit là d’outils pragmatiques, à adapter aux situations concrètes à évaluer, visant à aider à distinguer en cas de dysfonctionnements ce qui relève de purs aspects techniques, de ce qui relève de problèmes dans les politiques d’accompagnement ou de pilotage du projet.

Yannick MENECEUR

Animateur des Temps Electriques

Notes

[1] Les présents développements se concentreront sur la production du Conseil de l’Europe, qui traite d’un grand périmètre de situations (47 Etats-membres) dans une perspective conjointe de respect des droits fondamentaux (Convention européenne des droits de l’homme, notamment dans ses articles 6 et 13) et d’amélioration de l’efficacité des tribunaux et de la qualité de leur activité (travaux de la CEPEJ).

[2] Résolution Res(2002)12 du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe établissant la Commission européenne pour l’efficacité de la justice (CEPEJ).

[3] Avis n°14 du Comité consultatif de juges européens (CCJE), novembre 2011.

[4] Résolution 2054(2015) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), 10 novembre 2015.

[5] Recommandation 2102(2017) de l’Assemblée Parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE), 28 avril 2017.

[6] Etudes de la CEPEJ n°24, « Rapport thématique : l’utilisation des technologies de l’information les tribunaux en Europe, données 2014 », octobre 2016. Rapport rédigé par Sophie Sontag-Koenig sous la direction de Jean-Paul Jean, président du groupe de travail évaluation de la CEPEJ.

[7] La CEPEJ a divisé en trois catégories d’activité l’équipement technologique : assistance aux professionnels des juridictions, administration de la justice et communication avec les professionnels et les usagers

[8] L’indice présenté sur cette carte est la somme des trois indicateurs des domaines évalués (équipement technologique, cadre législatif et méthodes de gouvernance). La synthèse des réponses fournies par les Etats-membre a permis de calculer pour chaque domaine un indicateur de développement de 1 (faible taux) à 3 (taux élevé). La carte représente, pour chaque pays, la somme de ces trois indicateurs et présente un indice de 3 (faible, bleu foncé) à 9 (élevé, vert foncé).

[9]Voir par exemple « Réforme de la justice : des magistrats critiquent la méthode Belloubet », Le Monde, 14 février 2018.

[10] La CEPEJ utilise comme indicateurs le Clearance Rate (taux de couverture, c’est-à-dire le rapport entre le nombre des affaires traitées et le nombre d’affaires nouvelles) et le Disposition Time (durée théorique de traitement de l’entier stock d’affaires, par le rapport du nombre d’affaires pendantes en fin d’année sur le nombre d’affaires traitées durant l’année, multiplié par 365).

[11] CEPEJ(2016)13, Lignes directrices sur la conduite du changement vers la cyberjustice.

Données brutes, méthodes probabilistes et politique publique : les trois visages de l’open data

Le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, présenté le 20 avril 2018 en Conseil des ministres, propose de réécrire dans son article 19 les dispositions introduites par les articles 20 et 21 de la loi pour une République numérique promulguée… le 7 octobre 2016.

Cette intense production législative ne concerne pas les dernières réformes procédurales ou territoriales de la justice mais a pour objet l’ouverture en open data des décisions des tribunaux. L’intensité des débats dans ce domaine pourrait paraître inattendue au vu des principes démocratiques invoqués a priori : pourquoi s’opposer à l’amélioration de la transparence de la justice en garantissant la disponibilité, le partage et la réutilisation des décisions juridictionnelles ? Le principe général de transparence de l’action publique, porté notamment dans un cadre international par le Partenariat pour un Gouvernement Ouvert (PGO), se heurte toutefois à une problématique majeure : la confusion d’un grand nombre de notions en utilisant un vocabulaire à la mode. Or sans vocables communs, il semble ne pas y avoir de pensée claire possible et – naturellement – de convergence vers une stratégie d’emploi des opportunités offertes par le numérique dans l’intérêt de la justice.

1/ L’open data au sens strict : des données brutes téléchargeables, sous licence non-onéreuse

Au sens strict, l’open data c’est une base de données informatique brute, librement téléchargeable, et dont la licence autorise à en réemployer son contenu sans le paiement d’une redevance à son producteur. Même si nous ne traiterons dans ce billet que des données publiques, les données ouvertes peuvent indifféremment provenir d’une source publique ou privée. En ce qui concerne le secteur public, cette base de donnée ouverte est naturellement tout à fait distincte des autres modes de publicité déjà prévus par les textes législatifs et réglementaires. Pour les décisions des tribunaux, l’open data est une forme autonome de présentation des données avec ses objectifs propres et ne se substitue pas au formalisme procédural habituel (articles 454 et suivants du code de procédure civil par exemple).

Le centre névralgique de l’open data en France se retrouve sur l’un des sites des services du Premier ministre (http://data.gouv.fr) où des centaines de bases de données sont déjà téléchargeables. Ainsi la base d’adresses nationale, les codes postaux, le cadastre, le registre des entreprises, des décisions des juridictions administratives sont accessibles d’un simple clic. Mais quand on parle d’accessibilité, on ne parle pas d’intelligibilité. Ces bases de données brutes sont en effet totalement incompréhensibles pour la plupart des citoyens et ne présentent d’intérêt que pour des techniciens sachant les retraiter. On qualifie souvent les données de pétrole du XXIème siècle : l’open data est d’une certaine manière du pétrole brut gratuit à destination de raffineurs.

Prêter des vertus de transparence à l’open data, c’est donc d’abord espérer que des tiers puissent s’en saisir pour raffiner les données et créer du sens. Mais avec quelles méthodes ? C’est l’objet d’une interprétation plus large du terme open data.

2/ L’open data au sens large : des nouvelles méthodes de traitement de l’information

Le terme open data peut aussi être employé de manière large pour englober les données brutes mises à disposition et leur traitement avec des méthodes extrêmement avancées : algorithmes, data science, data mining, intelligence artificielle, machine learning… la sophistication des termes entretient une totale confusion car, comme dans une œuvre de science-fiction, la technologie se mêle parfois aux fantasmes.

Pour se départir d’une approche simplement intuitive, il faut revenir aux fondements des sciences et technologies actuellement employées : ces traitements se fondent sur des approches probabilistes qui n’ont rien révolutionné dans le champ théorique mais qui profitent de capacités de stockage et de calcul considérablement améliorées ces dernières années. Ce qui semble nouveau, c’est que ces nouvelles capacités ont permis des traitements massifs de données par une approche corrélative et inductive au détriment des approches causales et descriptives : ainsi, plutôt que de tenter de quantifier le réel et de le modéliser, l’exploitation de grands ensembles de données sont désormais censés révéler des phénomènes complexes par la présence de corrélations auparavant imperceptibles[1].

Dans le champ de l’exploitation des décisions de justice, les débats sur l’open data se sont donc aussi portés sur l’exploitation des données mises à disposition avec ces approches inductives (voire prédictives) : pourrait-on révéler de la masse des décisions un sens nouveau de l’application de la loi ? En se fondant sur le nom des juges, arriverait-on à révéler des biais et un manque d’impartialité ?

3/ L’open data en tant que politique publique

Et c’est là où l’open data n’est plus un simple instrument de transparence mais devient porteur d’une véritable politique publique aux termes de laquelle se dégagerait une « norme issue du nombre », s’imposant quasiment aux juges comme une nouvelle source du droit. Une politique où le juge, se sachant scruté, serait plus sensible à la discipline imposée par les juridictions supérieures.

A ce stade, il ne s’agit pas de se prononcer pour ou contre de nouveaux projets de fonctionnement de la mécanique de production des décisions (ce champ d’opportunité appartient à un débat public démocratique pour savoir ce que l’on veut faire du système judiciaire), mais de constater que les objectifs recherchés se fondent sur des approches parfois discutées entre les experts (citons par exemple la distinction connue entre les méthodes bayésiennes les méthodes fréquentistes depuis le siècle des Lumières[2]).

En annonçant que les juges deviendraient « encagoulés » [3] du fait de l’anonymisation (ou la pseudonymisation) de leurs noms dans les bases de données brutes ouvertes, il y a donc une erreur de compréhension majeure qui conduit à occulter le réel débat qui devrait impérativement s’opérer. Estime-t-on sérieusement que nous sommes aujourd’hui en mesure de créer du sens à partir de méthodes inductives sur la base de décisions juridictionnelles dont on connaît les mérites mais aussi les défauts ? Défauts parmi lesquels on pourrait citer le caractère lapidaire ou obscur de certaines motivations… Par ailleurs, traiter le nom des juges ainsi ne conduirait-il pas à imaginer dans de possibles corrélations des faits n’ayant aucun fondement sérieux : par exemple des droits de garde plus fréquemment attribués aux mères ne révèlent pas nécessairement un parti pris du magistrat.

Les annonces prophétiques, comparant par exemple la justice aux majors des industries musicales des années 2000 ou annonçant la disparition de la justice si elle ne s’hybridait pas avec les méthodes probabilistes, sont donc à prendre avec recul. Penser une politique d’open data pour la justice impose un recours à des approches pluridisciplinaires scientifiquement fondées (droit, théorie du droit, économie, sociologie, mathématiques, statistiques, informatique), nourries de débats et d’expérimentations, à même d’enrichir un débat public éclairé. En somme, être en mesure de choisir collectivement dans quel monde nous souhaitons vivre.

Aller plus loin ?

Retrouvez l’entretien avec François Paychère au sujet de l’open data sur le podcast des temps électriques, disponible sur Amicus Radio.